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铁路继电信之后向自己挥起了手术刀。然而，正当「网运分离」从铁路体制改革的曲折摸索中轮廓渐清时，来自高层的声音使得改革的方向再度微妙起来，一个更激进的方案在酝酿之中 铁路向自己挥起手术刀
作为中国最平民化的长途运输工具，铁路在中国的社会生活中占据着特殊位置，肩负着担当国民经济动脉的沉重使命。近20年来，中国铁路改革在「集中统一还是分散竞争」的矛盾中苦苦求索，从20世纪80年代初的大包干到1998年的资产经营责任制，始终摆不脱政企合一的主框架，鲜见新意。 在三年前的国务院机构改革中，铁道部是四家被作为特例保留的部委之一；三年后，随着民航的改革被提上日程，铁路也继电信之后向自己挥起了手术刀。维持了数十年的政企合一框架终于在2000年有了松动的迹象。 「横切」与「竖切」之争 铁路改革的变奏始于1998年。新一届政府刚刚上任，机构改革的大幕轰轰烈烈地拉开，铁道部尽管因其行业的特殊性未被撤销，但是作为惟一一家直管企业的部级单位，其几十年不变的体制正承受着越来越大的压力。 这压力一方面来自中央－－要求政企分开；一方面也来自市�。泛兔窈秸诖印柑洗蟆故种星雷咴嚼丛蕉嗟氖谐》荻�。一个寻求一揽子解决方案的努力开始了。 改革的目标很清楚，就是打破垄断，引入竞争。至迟在1999年，决策者对于「切分」已无疑义，各种方案的分歧最终演变为选择如何切的方式。其实，对于依赖于物理网络、带有自然垄断性的行业，如电信、电力和铁路等，切分方式都有共通之处，无非是「横切」和「竖切」两种：「横切」，是将物理网络按区域划分为功能相同的几大块，彼此间展开竞争；「竖切」则是按不同的业务特点，纵向划分成几家独立的公司。如中国电信就是「竖切」模式。 具体对铁路而言，「横切」是按区域或线路组建若干铁路公司或干线公司；竖切则根据路网、货运、客运的不同业务种类组建独立的路网公司和运输公司。无论「横切」还是「竖切」，在国际上都可以找到实践者。日本和美国的铁路改革基础模式分别是按区域组建若干铁路公司和干线公司，更近于「横切」方案。英国则是典型的「竖切」模式。 但几乎从一开始，「横切」方案就遭到普遍反对。反对者指出，除了铁路网天生的自然垄断性不适宜分割外，国情限制也是一个重要因素－－美国历史上的铁路大部分由私人兴建，存在大量重复建设，天然便有平行线竞争；而中国的铁路网主要由国家规划而成，平行线很少，运输能力相对紧缺，加之「十五」期间还有总投资达2700亿元的建设项目，与美国情况并不相似。 在这种国情下，「横切」铁路很容易造成协调上的困难，不利于干线运输的通畅。因此，尽管「横切」有大家都承认的过渡方便、企业资产边界比较清晰等优点，但几乎在方案酝酿的早期，以美国模式为代表的「横切」方案便被排除在考虑之外。
相较于「横切」方案，「竖切」以其兼顾竞争和今后铁路建设需要的特点，成为被改革的主导者铁道部认可的方案。1999年5月，北方交大教授荣朝和在一篇论述铁路企业建立现代企业制度的文章中，第一次提出「竖切」方案，其中对「竖切」的核心－－网运分离，作了较完整而全面的论述，要点是将具有自然垄断性的国家铁路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离，组建全国统一的国家铁路路网公司和若干客货运公司，实行分类管理。 据圈内人的说法，荣的这一论点影响了铁道部高层。为了使网运分离的方案更趋完善，铁道部自2000年下半年以来组织了多次研讨会，参加者包括投资银行、国务院研究室公交司、国家经贸委产业政策司、国家计委、财政部及中国社科院、国务院发展研究中心等机构，最后形成了一个为期10年的方案。 「网运分离」走上前台 铁路寻求总体改革方案的消息一出，立刻在投资银行界激起了一场方案争夺战。对于近年来一直在中国产业体制调整中发挥重要影响的投资银行而言，谁都明白在每一次行业性重组的背后便是新一轮上市的高潮。国内两大投资银行中金公司和中银国际纷纷扮演起出谋划策的角色，而目前在中国硕果仅存的欧资投资银行瑞银华宝也在密切关注，希望分一杯羹。 据可靠消息透露，在第一阶段的赛跑中，中银国际的方案因为暗合了铁道部的思路而获得更多认同，其核心便是目前被广泛引用的「网运分离」模式。 据透露，按照这一方案，铁路改革将按照先易后难的原则，先实现客运与货、网的分离，再组建货运公司；在客货运公司全部重组到位时，组建统一的国家铁路网公司。前者的步骤是先在铁路局内部形成模拟法人运作的客运公司，一段时间后再将全路14个内部客运公司重组5~7个大客运公司，最后推动客运公司改制上市。 铁路货运由于跨局运量较大，转运环节多，收入界定比较复杂，故先从组建专业运输公司入手，重点是组建集装箱运输公司，同时在现有14个铁路局内部组建货运事业部和路网基础设施事业部，独立核算；第二步再对货运事业部进行重组，形成3~5个大货运公司，最后推动货运公司改制上市。 路网公司则在财政支持下，实行一级法人管理，统一管理国家铁路线路、桥梁、隧道、信号、供电设备和车站等资产，负责编制列车运行图和列车编组计划，组织列车运行并承担铁路建设责任。主要收入来自于客货运公司的线路使用费，必要时国家财政也可予以一定补贴。 在切割完成后，原国铁运输企业将重组为5~7个大客运公司、3~5个大货运公司、1~2个专业运输公司、一个路网公司和几个货车租赁公司及一些支线铁路公司。这些公司最终要与铁道部脱钩。铁道部相应进行政企分开的改革，对行业实施监管，同时逐步开放铁路客货运市场，实行准入制度。 与中银国际不同，中金公司的研究小组对这一方案提出了反对意见。他们认为，实行网运分离是有先决条件的。当初欧洲实行网运分离时，铁路的基础建设已经完成，政府的监管体制也较为完善，而中国暂时还不具备这些条件。不过，方案的争议并未阻碍试点的起步。由于铁道部对「网运分离」的认可，2000年7月，网运分离作为铁路行业战略性改组的解决方案第一次见诸新闻媒体。在外界对于内部的方案之争一无所知的情况下，昆明等4个不设分局的直管铁路局开始实行客运公司的试点；至2001年3月，又有广铁加入试点的行列。业内评价，内设分局的广铁模式比前者更有示范意义。据悉，今年3月底全路还要连续召开3次会议，其中一项议题便是将广铁模式进一步推广到9个局进行试点；在年底前，客运公司试点要在全路铺开。 一张网还是多张网 然而，就在「网运分离」步入试点阶段、铁路改革似乎方向已经明晰的时候，来自高层的声音却使势态微妙起来。 2000年4月4日，在听取了铁道部汇报后，国务院的一位高层领导在基本肯定网运分离的改革思路的同时，提出能否借鉴一下美国模式？并强调铁路改革当前要抓紧进行政企分开、社企分开、事企分开和减员增效。这实际上暗示了对网运分离的保留。 在据说是2000年底的又一次汇报中，从高层再次传来保留的声音。一位不愿透露姓名的消息人士向记者透露，实际上，国务院内部对于网运分离方案亦存在分歧，有支持者，也有持保留态度者。分歧集中在全国统一的路网公司，后者担心路网公司权力过于集中，会滋生新的腐败。 路外专家也有同样的担忧。由于铁路运输企业对于路轨的依赖程度较电信和民航有过之而无不及，线路使用费的标准以及列车时刻表的确定，在很大程度上决定着运输公司的命运。因此，如果没有足够完善的监管框架对路网公司的行为加以约束，权力寻租无法避免�！咐绨逊⒊凳奔涠ㄎ缟匣蛘咄砩�，运输公司尤其是客运公司的业绩就有很大差别。长途客运对于时间的依赖比民航还要大�！挂晃蛔噬钜的谌耸克�。 至此，所有的争议其实都逃不开一个选择－－是建立一个全国统一的路网公司还是将路网拆分？当年切分电信时也曾经陷入同样的争论，不过对今日的电信业，关于自然垄断和重复建设的话题已成遥远的往事，因为随着联通、网通、铁通的出现，技术创新带动了产业创新，「中国大地上只有一层物理网」的历史早已终结。 瑞银华宝的一位分析人员强调，如果不把路网公司市场化，运输公司的市场化也很难实现。因为铁路运输对于路网的依赖是惟一的。如果对于线的使用、时刻的安排都由非市场化的机构承担，「被掐住了脖子」的运输企业便会把争取市场的努力转向争取路网公司的支持。另一层担忧则是，如果铁路的确具有自然垄断性，一旦统一的路网公司成型，很难想像这个行业巨无霸还能找到竞争对手。 支持保持路网统一的人则认为，铁路路网本身具有自然垄断性，而中国铁路运力不足，建设任务繁重，又存在区域性和季节性不平衡，这些特点决定了铁路路网无法分割。而且由于今后中国还有大量公益性项目需要建设，组建一个统一的国家铁路路网公司应是解决这一问题的理想设计。 更为激进的方案 面对各方的反对和支持，铁道部一方面积极论证网运分离的可行性，另一方面重新组织路外专家研讨，并委托国务院发展研究中心重新设计一套方案，要求与原来的方案有所区别。有消息表明，这一方案目前正在设计之中，大致将于今年年中最后完成。 据悉，这将是一个网运分离的修正案，较之前一种方案显然激进得多�？磐啡ê颓恐菩缘幕チネㄒ约安固�，是这个方案的核心内容。具体的设计思路更多地借鉴了日本的模式，即紧扣国情分析整个铁路网的构造和情况，根据不同情况采取不同的竞争方式。原则是一定要在路网及运输公司两方面都严格区分公益性与非公益性。路网分离应该分区域实行，能进行平行线竞争的地方如京广和京九线、京沪线、兰疆线要鼓励路网竞争；必须由国家财政补贴的区域则单独组建区域性公司；分清财务边界，财政补贴要到位，把交叉补贴和暗补改为明补；国家财政通过税收和补贴对于经营性公司和收益性公司的收入进行调节等。 机构改革在铁路内部被称为「网运分离」的姊妹篇，现在也加快了进度。随着去年铁路机车车辆工业总公司、工程总公司、建筑总公司、通信信号总公司、中土公司等五大非运输企业以及10所高校与铁道部完成脱钩，未来的几年中，还将有更多的铁路企业脱离政企合一的主框架。 中国政府对于政企分开的决心在另一层面影响着铁路的体制改革。今年春节后，铁路系统流传甚广的一则消息是，原定为期10年的改革已被压缩至7年，其间还必将涵盖铁道部机构改革的大题目。而根据国务院的指示，到「十五」末期，铁路系统将把运输业职工减到140万人。 铁路行业的复杂性以及中国铁路现状的复杂性，决定了任何现行的方案都不会是完美的，但无论如何，铁路改革的长笛已经拉响，一直停留在体制边缘敲敲打打的铁路改革要动真格了。 摘自《财经》2001.4 铁路改革20年 「一次大尝试、两次突破」，是铁路内部对于近20年改革历程的概括。 第一阶段：从20世纪80年代初在计划、财务、劳资、物资、人事等方面对下属路局放权让利，到开始尝试实行全行业的经济责任大包干，其顶峰是1986年铁道部向政府提出实行一包五年投入产出、以路建路和以路养路的全面经济承包责任制。 第二阶段：从20世纪90年代起，铁路改革转入建立现代企业制度。一批地方合资企业在这一阶段大量涌现。如1996年广深铁路公司改制为股份有限公司，股票在境外成功上市；大连铁道有限责任公司将其控股的多种经营企业改制为大连铁龙股份公司；贵阳车辆厂改制组建南方汇通股份有限公司，先后在国内A股上市；1995年，大连铁路分局改制为有限责任公司，机车车辆总公司改组为控股公司，中国土木工程公司改组为企业集团，广州铁路集团公司确定新的改制方案，列入全国120家大型集团公司试点。 然而，新的资本的进入未能阻止积弊已久的「铁老大」滑落的轨迹。从1994至1999年恰恰是铁路连续亏损的五年，截至1998年底，铁路建设长期负债已经达到1450亿元。此外还产生了一些新的问题：合资铁路、地方铁路与主干线的互联互通、财务清算、不公平竞争等。 第三阶段：作为过渡性安排的资产经营责任制应运而生。1998年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离，运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制。铁道部试图以产权约束来强调出资人与受托人之间的资产关系。1999年，资产经营责任制推广到全路14个铁路局，同年铁路全行业结束了连续五年的亏损局面。 |
春节已经过去了两个多月，有关春运的话题仍然没有完全平息。虽然有铁道部部长亲自督阵，但高企的票价、拥堵的列车、屡遭诟病的服务和屡禁不止的「黄�！�，还是成了许多在春运中奔波的人们啧有烦言的一幕。
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